便是高句丽在时，他们也很难越过这些地方头领直接管辖地方政务，当地的百姓也更愿意听从头领的管辖和命令。
而这些头领和管辖内的百姓都有七拐八绕的亲戚关系，皇帝可以将一些地主、官员和富商移到内陆，却很难动这些民族头领。
否则一个不好，才平定的地方只怕又要起战乱。
所以在查阅过大量的资料，以及和高句丽的旧臣充分了解过后，以白善为首的文官建议皇帝稳妥统治，待将来这些头领和百姓足够汉化之后再徐徐图之。
皇帝思考了一晚上便答应了，于是在三地设立都督府，挑选地方头人做首领。
其中建安州都督府的都督是原建安城的城主，这一位城主可有趣了，从开始交战开始，他就一直带着建安城的兵马和百姓龟缩在城中。
不论是东北的辽东城，还是东边的安市城遭受攻击求救，他一概不理，连国内城被围城，高句丽王发出勤王的旨意，他也一动不动。
皇帝虽然觉得此人非忠义之辈，但了解过建安城的现状后倒觉得他对辖下百姓还算负责，于是依旧用他为建安州都督。
但对于安市城往南一大片土地，皇帝却不愿设置都督府。
白善也认为这些都督需要监督，于是提议道：“陛下何不设置都护府？”
都督府和都护府在朝廷品级上是一样的，但相关政策却一点儿也不一样。
都督府的都督一般是当地的头领来担任，只要不犯下大错，他们一家还能世袭罔替，辖下的军事和政治都是自己管理，在一定程度上还有任免之权，其实和王也差不多了。
只不过是皇帝将本属于高句丽王一人的地盘一分为四，挑选了非高氏的人担任首领，且都督府必须为辖下百姓造册登记户口，对朝廷纳税；
但都护府里的都护是由朝廷派遣的，军队也由朝廷派遣，对其的控制力更强。
之所以越过上面三个都督府在最南边设立安东都护府，陈兵于此，就是为了震慑新罗和百济，也是隔绝了上面三个都督府和新罗百济的联系。
都护府有“抚慰诸藩，辑宁外寇”之责，权力很大，手上有兵权，这里又天高皇帝远。
皇帝苦恼了好几天也没选出合适的人选来。
他见白善的伤似乎好得差不多了，这几天的诏书多数出于他的手，于是将他招来问话，“你觉得安东都护府朝中谁合适担任？”
白善想了想后道：“陛下不如先问谁愿意担任。”
皇帝道：“正三品的边疆大吏，他们还看不上？”
白善道：“陛下，安东太远了。”
“有安西远吗？”
“所以朝中又有几位大臣愿意去安西呢？”
皇帝噎住，当时他派他外甥去安西都护府时，柴家的人不就悄悄的哭了一场吗？
皇帝抽了抽嘴角问：“总有愿意去的人吧？”
“自然有的，然而愿意去的未必合适来，”白善道：“陛下，高句丽才打下，新罗和百济也都不是善与之辈，来的人须会掌兵，还要会治理地方，方能让这一片尽快安宁下来。但除此之外，此人还要对朝廷忠心，否则……”
否则过个几十年，安东就不再是他们才打下的安东了。
皇帝自然知道这一点儿，这就是他的迟疑之处了，他问道：“你既能提出这些问题，显然是已经有了办法了，说说看吧。”
白善就提议牛刺史，“他此次征战有功，且能力陛下也看到了，他有掌兵之能，又有治理地方的能力，何不用他？”
皇帝：“营州是下州，刺史只有正五品而已，这一下就连跳四级？”
白善连忙道：“陛下用人素来看才，何必拘泥于品级呢？”
皇帝沉思起来。
他原想从京城的官员里挑人的，但怎么挑都挑不出合适的，牛刺史……倒是勉强可行。
不过皇帝也没有立刻做决定，和白善挥手道：“朕知道了，你先退下吧。”
白善起身退下。
第2770章 班师回朝
皇帝犹豫了两天，将朝中的人扒拉了一遍，发现没人比牛刺史更合适这个位置，便下了任命书。
任命书还是白善写的，交由门下省审核过后便发了下去。
牛刺史连跳四级成为了安东都护府都护，直到诏书到了他手上，他才知道是白善举荐了他。
他想了想后从自己搜刮来的战利品里挑出一箱子来，悄悄的让人给周满送去了。
满宝收到这一箱子战利品还很高兴，立即兴冲冲的让人抬着要去和医帐的人分了。
结果出了门才知道这东西不是给医帐的，而是单独给她的；
但给她并不是因为她医术精湛就活了谁，而是因为白善举荐了牛刺史。
满宝挠了挠脑袋，便让人将箱子又抬了回去，等白善回来就问他，“这礼要不要收？”
“不收，”白善道：“这是受贿，不能开了这个头，而且我在陛下面前举荐牛刺史是因为他的确适合，而不是为了这一箱的礼物。”
满宝就让人将东西再悄悄的抬回去了。
但这会儿大家同住在国内城的前后左右院里，这种事瞒得过皇帝，一定瞒不过左右上下的邻居，更加瞒不住殷礼。